המדריך מבוסס על הרצאתו של אלעד מלכא, חבר מועצת עיריית ירושלים מטעם סיעת “התעוררות” ומייסד ארגון “האינטרס שלנו – הלובי שלך בכנסת”. בעבר היה מנכ”ל אגודת “זכות הציבור לדעת”.
ערך: אילון אביאור.
אל מול משבר כלכלי חמור בשנת 1985 התגבשה תכנית ייצוב שכללה סל חקיקה עם כמעט ארבעים חוקים, זאת במטרה להעביר תקציב מדינה שיהלום את תנאי המשבר החדשים. מצב זה הוא הרקע לחקיקת “חוק ההסדרים במשק המדינה” (או בשמו “חוק התכנית הכלכלית”) אותו הובילו רה”מ שמעון פרס ושר האוצר יצחק מודעי. משמעותו בפועל הייתה קידום הסדרים שכוללים התאמות חקיקתיות לצורך העברת תקציב המדינה. מאז ועד היום ניתן לומר כי ככל שהמשבר הכלכלי עמוק יותר, כך מתרחב חוק ההסדרים – חוקי ההסדרים המשמעותיים ביותר שעברו במהלך השנים מאז 1985 אלו החוקים מ-2003 ו-2009-2010 (שנים של משברים כלכליים). חשיבותו של חוק ההסדרים נובעת מעצם החיבור עם תקציב המדינה ומהתלות של העברת התקציב בחוק ההסדרים. סיכומו של דבר, חוק ההסדרים נועד לקדם בהליך מזורז רפורמות שיכולות לקחת זמן רב בהליך חקיקה רגיל.
שימו לב: ישראל לא לבדה – במדינות נוספות בעולם נהוגה פרקטיקה הדומה לחוק ההסדרים (בלגיה, ספרד – לרשימת המדינות המלאה>>).
באופן עקרוני קיימת אפשרות להעביר תקציב ללא חוק ההסדרים, אך מאז שנת 1985 דבר זה התרחש פעם אחת בלבד. זה קרה מתוך חשש של הקואליציה שהחוק לא יעבור, מה שגרם למשיכת ההצעה לפני קריאה שניה ושלישית. בסופו של דבר, במרבית הפעמים, תמיכה בתקציב היא תמיכה בחוק ההסדרים. יחד עם זאת, חוק ההסדרים איננו מתייחס כמעט לתקציב עצמו, או מכיל סעיפים תקציביים, אלא מהווה השלמה לתקציב המדינה דרך חקיקה ורפורמות שאמורות לשקף את מטרות התקציב.
חוק רגיל מקודם ע”י חבר כנסת, שר או משרד ממשלתי.
חוק ההסדרים יכול להיחקק ביוזמת משרד האוצר בלבד, אך הוא משפיע על כלל משרדי הממשלה. משרד האוצר מציב דרישות ותנאים למשרדי הממשלה השונים המבקשים הגדלת תקציב. תנאים אלו הם למעשה “השוט” שיש לדרג הפקידותי במשרד האוצר על משרדי הממשלה המבקשים תקציבים. דבר זה ממצב את שרי האוצר כ-“ראשי ממשלת פנים”, עם יכולת השפעה בכל שנה מחדש על פעילות המשרדים השונים.
חוק רגיל יכול לעבור תהליך ללא מגבלת זמן, כמו גם האפשרות שלא יעבור כלל. תהליך החקיקה במקרה זה כולל את ועדת השרים, קריאות ראשונה, שניה ושלישית, חזרה לתיקוני ועדות, דיונים חוזרים וכד’. בנוסף, החקיקה תלויה בח”כ זה או אחר, ובמקרה וח”כ מפסיק, מסיבות שונות, את ההליך, קידום החוק יכול “להיקבר” בדרך.
חוק ההסדרים תחום בזמן ועובר בכל מקרה, תןך הפעלת משמעת קואליציונית קשוחה, היות והתקציב חייב לעבור (אי העברת התקציב = נפילת הממשלה ופיזור הכנסת).
שימו לב, היות וחקיקת חוק ההסדרים תחומה בזמן, על אנשי החברה האזרחית לפנות זמן ומשאבים כדי להגיע מוכנים אל ה”מאני טיים” של החקיקה, בדגש על נקודות ההשפעה האפשריות.
חוק רגיל שתהליך חקיקתו נפסק, או שאינו עובר, לא משפיע על סדר היום הממשלתי במרבית המקרים.
חוק ההסדרים שאיננו עובר מוביל בהכרח לבחירות. הבדל מכריע זה הוא למעשה מנוף הלחץ המשמעותי ביותר על כלל השותפים בקואליציה. עם זאת, בשנת 1998 יצאה חוות דעת משפטית המאפשרת את פיצולו של חוק ההסדרים, מה שמביא לפיצול סעיפים מסוימים ובין היתר להגבלת מנוף הלחץ שיש למשרד האוצר.
לחוק רגיל יכולים משרדי הממשלה להתנגד.
בחוק ההסדרים משרד האוצר מנהל משא ומתן עם משרדי הממשלה, זאת באמצעות התניית הגדלת התקציב הממשלתי בהעברת רפורמות. משרדי הממשלה נאלצים במרבית המקרים לקבל מראש את דרישות משרד האוצר בכל הקשור לחוק ההסדרים.
חוק רגיל נידון בוועדה הרלוונטית לו בכנסת.
חוק ההסדרים, נדון לאורך כל הליך החקיקה בוועדת הכספים, גם אם קיימת ועדה ‘מתאימה’ יותר לנושא שמובא בחוק. כתוצאה מכך, על חברי הוועדה יש עומס רב הקשור במסגרת הזמן העומדת לרשותם, וכן צורך לסקור רפורמות רבות ונרחבות. לצד נוהג רגיל זה, בשנים האחרונות הוחל נוהל המאפשר פיצול של חוק ההסדרים לפרקים ודיון אודותיהם בוועדות אחרות. כך נוצר מצב ייחודי, בו חוק ההסדרים מוגש ע”י משרד האוצר, מתפצל לסעיפים שונים הנידונים בוועדות שונות ולאחר מכן ‘מתנקז’ חזרה כחוק אחד לקריאה שניה ושלישית במליאת הכנסת. בהקשר זה, מי שקובעים אילו סעיפים יפוצלו הן ועדות הכנסת, כשברירת המחדל היא להפנות סעיף לוועדת הכספים. ליו”ר ועדת הכספים יש כוח רב בהקשר זה, מתוקף יכולתו להטיל וטו ולקבוע על אילו סעיפים ידונו בוועדת הכספים. עם זאת, ליושבי הראש של הוועדות השונות כמו גם לסיעות הקואליציה קיימת יכולת השפעה כמו גם מנופי לחץ על ועדת הכספים.
__________________________________________________________________________
באמצעות קשר עם משרד ממשלתי או ועדה הדנים בסעיף או בפרק מסוים, ניתן לקדם יוזמות בתוך חוק ההסדרים – ע”י השתתפות בדיונים וכתיבה בפועל של החוק.
__________________________________________________________________________
אלו שלבי החקיקה: טיוטת הצעת מחליטים >> הערות הציבור >> החלטת ממשלה >> קריאה ראשונה בכנסת >> ועדת הכספים ודיון בוועדות הכנסת >> קריאה שנייה ושלישית.
שימו לב, אישור הכנסת של חוק ההסדרים ותקציב המדינה צריך להתרחש בתוך מאה ימים מרגע השבעת הכנסת. התאריכים השונים של שינוי החוק (החלטת ממשלה או ישיבות הוועדות) מפורסמים ע”י הכנסת ובאמצעי התקשורת.
להלן פירוט השלבים:
לאחר הדיונים בוועדות ולאחר שאגף התקציבים, משרד האוצר והיועמ”ש עברו על החוק, מופץ מסמך הקרוי ‘הצעת מחליטים’. המסמך מופץ להערות הציבור עד תאריך נקוב שמיועד להיות טרם החלטת הממשלה בנוגע לחוק ההסדרים. אמנם, חלקים רבים מ-‘הצעת מחליטים’ לא הכרח תלויים בחקיקה. בחלק מהמקרים מדובר על החלטות ממשלה או על צווים ותקנות בסמכות שרים שלא נדרשים חקיקה, אולם הם מוצגים כחלק מתכנית כלכלית שלמה כדי לקדם אותם כחלק ממדיניות הממשלה.
במסמך כתובים למעשה פרקי החוק בנושאים השונים (רווחה, בטחון, תחבורה, חינוך, בריאות, אנרגיה וכן הלאה). יש לדעת כי מסמך זה מפורסם פעמים רבות ללא כותרת והוא נפתח ב”תוכן העניינים”. בנוסף, כחלק מהצורך באישור היועמ”ש נדרשת הממשלה “לשכנע” אותו למה חשוב שפרקים או סעיפים מסוימים יכללו בחוק ההסדרים ולא ישתייכו לחקיקה רגילה – תהליך זה עלול להביא להסרה של פרקים שלמים. כלומר, להיבט המשפטי משקל רב במאבקים על חקיקת חוק ההסדרים. כחלק מכך, משרדי ממשלה משתמשים בכוחו של היועמ”ש ומפעילים לחץ בנושאים הרלוונטיים להם, זאת כדי שישלול או יאשר פרקים על פי רצון המשרד. בסופו של דבר אגף תקציבים במשרד האוצר הוא זה שעובר על ההסתייגויות והצעות הציבור.
__________________________________________________________________________
באמצעות שליחת ההערות וההתייחסויות לפרקים וסעיפים המופיעים בהצעת המחליטים ניתן להשפיע על חוק ההסדרים. למשל, ניתן לשלוח ההערות להוספה או הסרה של סעיפים/פרקים, ניתן לחזק או להדגיש נקודות קיימות וכד’. פעמים רבות קטעים מתוך המסמך מודלפים לתקשורת, טרם פרסומו, ויש להיות קשובים לכך.
שתי שיטות למתן ההערות: האחת, לומר שהחוק כולו צריך לרדת על ידי הצגת חסרונותיו. השנייה, מתוך הבנה שהחוק יעבור, להפעיל לחץ כדי לשנות או להוריד סעיפים מסוימים. מומלץ להשתמש בשתי השיטות: בשלב הראשון להציג טיעונים לכך שיש לבטל את החוק כולו. בשלב השני לטעון כי אם בכל מקרה החוק יחוקק יש לשים לב לנקודות או סעיפים מסוימים. כדאי לזכור, הקריטריון המרכזי שקובע מה יכנס לחוק ההסדרים הינו ההלימה שיש בין החוק לתקציב המדינה, לכן הערות צריכות להיות תואמות לקריטריון זה.
__________________________________________________________________________
לאחר הצעת המחליטים והגשת הערות הציבור התהליך עובר להחלטת ממשלה. חוק ההסדרים מוגש לממשלה על ידי משרד האוצר בהליך מזורז ביחס לחוקים אחרים. בשלב זה הממשלה מצהירה על החלטות עקרוניות ליישום באמצעות חוק ההסדרים – למעשה זו ‘הצהרת כוונות’ שאמורה להצביע על מדיניותה ולהביע אמון בחוק ההסדרים. במידה והחלטת הממשלה מתקבלת, חוק ההסדרים מגיע לקריאה ראשונה בכנסת, ומשם לוועדת הכספים ודיון בוועדות.
__________________________________________________________________________
מעבר חוק ההסדרים מהקריאה הראשונה בכנסת לדיון בוועדות הינו זמן קריטי להשפעה על העברה סעיפים, פיצול סעיפים, או הוצאתם מחוק ההסדרים. סעיפי החוק מתפרסמים לקראת הדיון וזו עת להפעלת קמפיינים, פרסום ניירות עמדה ויצירת לחץ תקשורתי על חברי הוועדות בנוגע לסעיפים או מסוימים. בכדי להשפיע בשלב זה נדרש מיזמים וארגונים אזרחיים “להכין את הקרקע” לקראת הדיונים: להוביל לעיסוק של ועדה מסוימת בסעיף מסוים, לגרום לפיצול סעיפים לצורך דיון בוועדות שונות, להוציא סעיף מחוק ההסדרים או לגרום לשינוי מדיניות של משרדי הממשלה לקראת הדיון. משרדי ממשלה יכולים ליזום מהלך שימנע רפורמות בחוק ההסדרים. כך למשל, משרד ממשלתי יכול להעביר תזכיר חקיקה הקשור לסעיף בחוק ההסדרים, מה שיציג כיצד המשרד כבר עוסק בנידון, ולפיכך ייתר את הסעיף. בנוסף, חברי כנסת, במטרה לקדם או להכשיל סעיפים, פועלים בצורה דומה “להכנת השטח”. בשורה התחתונה, עד הדיון בוועדות מתקיימת עבודה מאומצת מאחורי הקלעים בין גופים שונים, בכנסת ומחוצה לה.
__________________________________________________________________________
לאחר שעובר החוק בקריאה ראשונה, מגיע חוק ההסדרים לוועדת הכספים ומשם לדיון וההצבעה בוועדות השונות – חלק זה הינו שלב קריטי בהיותו קובע באופן כמעט סופי מה נכנס לחוק ומה נשאר בחוץ. בוועדת הכספים מתקבלת ההחלטה אילו סעיפים נשארים בוועדת הכספים ואילו סעיפים עוברים לדיון בוועדות השונות, וכן החלטה להעברת סעיף או חלק ממנו להליך חקיקה רגיל. ההחלטה להוצאת סעיפים מוועדת הכספים לוועדות אחרות נעשה על פי משא ומתן בין ראשי ועדות. בכל אופן, סעיף בחוק ההסדרים שפוצל מוועדת הכספים לוועדות השונות מאוחד לאחר מכן לחוק אחד לקראת קריאה שנייה ושלישית.
שימו לב, לו”ז הועדות משתנה כמעט באופן יומי מרגע תחילת הדיונים על סעיפי התקציב. כדאי לעקוב באופן יום-יומי אחרי השינויים ולוחות הזמנים כדי להיות חלק מהדיון.
__________________________________________________________________________
זהו השלב הקריטי ביותר להשפעה של יזמים וארגונים מהחברה האזרחית על חוק ההסדרים. בשלב זה מעוצבים באופן כמעט סופי הסעיפים השונים בחוק. קיימים כמה אופנים עיקריים לפעולה:
__________________________________________________________________________
לרוב, חוק שעבר מהוועדות לקריאה שנייה ושלישית כמעט תמיד יעבור. על אף שסעיפים עוד יכולים להשתנות בין הקריאות, כמו בכל חוק, למעשה מרגע שהחוק עבר לקריאות אלו הוא כמעט תמיד יעבור ולא יעשו בו עוד שינויים משמעותיים.
החל מ-1998 קיימת אפשרות לפצל סעיפים מחוק ההסדרים. מטרה אחת במתן אפשרות הפיצול הינה לאפשר לוועדות שונות מחוץ לוועדת הכספים לעסוק בחוק ההסדרים כדי לאפשר דיון מקיף ומעמיק יותר. מטרה נוספת הינה האפשרות להוציא סעיפים או פרקים שעלולים להפיל את החוק. חברי ועדות יתעקשו לעיתים להשאיר את הדיון בסעיף מסוים בוועדה שלהם, במטרה לפצל אותו מחוק ההסדרים ובכך לנטרל אותו. בכל אופן, תמיד יש לזכור כי ברירת המחדל של הדיון בחוק ההסדרים הינה בוועדת הכספים. המניעים לפיצול בחוק יכולים להיות משפטיים, מקצועיים או פוליטיים.
קיימים שני מובנים למונח “פיצול” בחוק ההסדרים:
שימו לב: מושג שכדאי להכיר – “עיזים”, כינוי לסעיפים שמשרד האוצר מכניס לחוק בידיעה שיתקיים עליהם ויכוח ובסופו של דבר לא יעברו. מטרת הכנסת העיזים הינה לייצר פסילת סעיפים ובתמורה לדרוש להכניס סעיפים אחרים בהם המשרד מעוניין.
על פי חוק, הממשלה צריכה להניח תקציב על שולחן ועדת הכספים עד 60 יום לפני תחילת שנת תקציב. אם תקציב לא מאושר שלושה חודשים לתוך שנת תקציב, דהיינו, סוף חודש מרץ, הכנסת מתפזרת. במקרה של בחירות בשנה בה לא אושר תקציב, הכנסת צריכה לאשר תקציב תוך 100 ימים מבחירתה בכדי לא להתפזר שוב.
שרים וח”כים נוטים שלא “לאהוב” את חוק ההסדרים, זאת מכיוון שיכולת ההשפעה שלהם עליו מועטה באופן יחסי, בעוד שלמשרד האוצר יש השפעה גדולה מאוד על עיצובו.
כן, הסעיפים הם חוק לכל דבר ועניין. לפי הפרוטוקול – בין הקריאה הראשונה בכנסת לקריאה השנייה ושלישית מתקיימת הצבעה על הסעיפים השונים בוועדת הכספים. עם זאת, יש לציין כי בסעיפים רבים הדיון איננו מעמיק (אך דיון בלתי מעמיק איננו ייחודי רק לחוק זה).
משתי סיבות עיקריות – האחת, מכיוון שקיימת כבר רפורמה מוכנה וקל להעביר אותה באמצעות חוק ההסדרים. השנייה, אם למשרד ממשלתי קשה להעביר רפורמה מסוימת והוא לא מעוניין להיכנס ‘למלחמת עולם’ עם גורמים שונים, חוק ההסדרים יכול להוות פתרון יעיל. דרך חוק ההסדרים המשרד יכול “להחליק” את הרפורמה מתוקף הלחץ הפוליטי הקשור להליכה לבחירות.
ככלל, ככל שמשברים כלכליים גדולים יותר כך חוק ההסדרים עבה יותר, וסעיפיו משמשים כתגובה למשבר. סדר היום המדיני, הכלכלי והחברתי משפיע על חוק ההסדרים, רפורמות שונות בפרט יכולות להיות מקודמות כתגובה למצב. לדוגמה, משבר הקורונה הינו אירוע ששינה את אופן פעולת כלל מערכות המדינה. בעקבות המגפה המשק נדרש להתאמות שונות המתבטאות גם ברפורמות וסעיפים שונים בחוק ההסדרים, מכיוון שאלו מיועדים לענות על הצרכים המשתנים של המדינה והמשק. תוצאה אחרת של מצב קיצון מסוג זה הינו העדר השקעה בתחומים חברתיים וכלליים (כגון תרבות, ספורט ותיירות). העדר ההשקעה סביר שיקבל פיצוי דרך ביטוי גם כן בחוק ההסדרים .
סעיפים העוברים בחוק ההסדרים יכולים להיות תיקון לחוק מסוים, שמשמעותו בפועל נעה בין שינוי משמעותי בחוק ועד ביטול של החוק הקודם. עם זאת, לא ניתן לחוקק חוק חדש שמבטל חוק ישן אלא רק להעביר תיקון בהתייחס לחוק הישן.
בהצלחה
