המדריך מבוסס על הרצאתו של עו״ד אלי מוגילבסקי, המשמש מזה כעשור כיועץ לגיבוש ויישום מדיניות ציבורית. תחומי פעילותו בעבר כוללים בין היתר ייעוץ לשרים ומנכ״לים בשירות המדינה והובלת תהליכי גיבוש ויישום מדיניות רוחביים בממשלה.
ערכה: אורלי אוליאל
כרקע לפרקטיקת הפיקוח על מדיניות וחקיקה ציבורית, מפורטים כאן מספר היבטים: שאלות היסוד, בידול מושאי הפיקוח, מושגים מרכזיים ודו״חות עבר.
היכולת של גופים או אנשים פרטיים לבצע מעקב ובקרה יעילים אחר מדיניות ציבורית תלויה במידה רבה במענה על ארבע שאלות יסוד:
חשוב לציין כי מדריך זה מתמקד בפרקטיקה של מעקב ופיקוח ואיננו מהווה מענה מקיף לכל השאלות הללו.
מעצם העיסוק ביישום ההחלטות של גופים ציבוריים, חשוב לעמוד על ההבדל בין שני מושאים למעקב ופיקוח על מדיניות: תפוקה ותוצאה. השאלה המרכזית בפיקוח על תפוקה היא האם המדיניות שהוגדרה בפועל בוצעה או לא, ואילו השאלה המרכזית בפיקוח על תוצאה בשטח הינה האם המדיניות השיגה את תכליתה, ואיפה הלקוח של המדיניות (לרוב האזרח בקצה) פוגש את התוצאה הרצויה של המדיניות בפועל.
בכל הנוגע למושא התפוקה, יש לתת את הדעת על כך שכאשר ממשל מפתח תרבות ונורמות של חוסר יישום (כלומר זאת נורמה מקובלת לא ליישם את מה שמחליטים), הדבר עלול להביא לכשלים חמורים, ולהחלשה משמעותית של הארגון, וביתר שאת במקרי חירום, כאשר נדרש לקבל החלטות ולבצען במהירות ביעילות ובתיאום. ראינו זאת בתחומים אזרחיים רבים בפעילות הממשלה בקורונה ובפרוץ מלחמת ״חרבות ברזל״. נוסף על כך, הזנחה מתמשכת של כושר הביצוע בשגרה, אף עשויה לגרור שרשרת כשלים המייצרת מקרי קיצון, כפי שקרה למשל באסון מירון ובאסון הכרמל.
בכל הקשור למושא התוצאות בשטח, במקרה בו נתקלים האזרח, החברה האזרחית או גופים שונים במשק במדיניות, החלטה או רגולציה שאינן מייצרות את התוצאות המובטחות – בדגש על אלו הנוגעות אליהם ישירות – סביר להניח שחוסר האמון או הביטחון בגופים הממונים יתגבר. לא מרחיק לכת להניח כי ככל שמקרים כאלו חוזרים על עצמם בחיי האזרח, כך הקרדיט שהוא מעניק לרשויות השונות עשוי להצטמצם.
חשוב להדגיש בהקשר זה כי המשק הכלכלי בנוי על אמון. חוסר אמון מצד גופים מסחריים ומשקיעים ביכולתה של הממשלה ליישם את מדיניותה, מגביר את סיכון הפגיעה בצמיחה ובתמריץ לשלם מיסים (הרי מי רוצה לתת את כספו לגוף לא אפקטיבי). כך גם בכל הנוגע ליציבות החברתית והפוליטית של המדינה. אמון בסיסי הוא התשתית עליו מתקיימים משטרים דמוקרטיים יציבים. יכולת ביצוע נמוכה של הממשל נמצאה כבעלת קורלציה (אך לא כגורם מסביר בלעדי) לרמת אמון נמוכה וחוסר יציבות במדינות דמוקרטיות.
הגדרת מושגים היא פעולה חיונית על מנת להתמצא טוב יותר בשדה המעקב והפיקוח:
נושא יכולת ביצוע ההחלטות מטריד ומעסיק את הממשל והציבור בישראל מזה עשורים רבים. לראיה, ועדות וגופים רבים עוסקים בנושא מזה כארבעה עשורים.
לאחר הקדמת הדברים, ניתן כעת לתאר שלבים ועיקרים של פרקטיקת הפיקוח עצמה.
כדי לפקח ביעילות על גופים ציבוריים, הכרחי לדעת לזהות למי מוקנות הסמכויות הנדרשות לביצוע המדיניות, אצל מי נמצאות יכולות הביצוע בפועל ועל מי מוטלת האחריות על הביצוע. זאת מכיוון שעיון במקרי עבר לא מעטים מגלה שהסמכויות, יכולות הביצוע והאחריות על הביצוע אינן חונות במקום אחד. במילים אחרות, יש לברר מהו התפקיד ומיהו האדם המסוים והרלוונטי ליישום פעולה נתונה – זהו חלק מהותי מאתגרי המעקב ופעילות הפיקוח. לכן ההיכרות עם השחקנים הפעילים בזירה, הכרחית לביצוע אפקטיבי של מעקב ובקרה.
כאשר עוסקים בממשלה, על מנת למפות כראוי את השחקנים יש להפריד בין גופי מטה לגופי ביצוע. דרך גופי המטה, עוברים כמעט כל התהליכים במגזר הציבורי בצורה כזו או אחרת. משרדי ממשלה רבים הם גופי מטה או רגולטורים ללא יכולות ביצוע ממשיות. גופי הביצוע הם במקרים רבים יחידות סמך נפרדות (כגון רשות המיסים ומשרד האוצר, ורשות האוכלוסין ומשרד הפנים) וארגונים אחרים שאינם בהכרח חלק מהממשלה (כגון הביטוח הלאומי שהוא תאגיד סטטוטורי). יחד עם זאת, חלק מגופי הביצוע פועלים תחת אחריות משרדי ממשלה מסוימים (רכבת ישראל למשל, שהיא חברה ממשלתית הפועלת תחת אחריות משרד התחבורה).
מלבד גופים ציבוריים ישנם גורמים נוספים שיכולים במידה עקיפה, או ״מרוככת״, להשפיע על יישום המדיניות:
יש שתי נקודות מרכזיות אליהן כדאי לשים לב בנוגע למיפוי בעלי עניין והגורמים המשפיעים על יישום המדיניות:
בבסיס הפרקטיקה המוצעת כאן מוטמעת ההנחה כי יישום של פעולה מסוימת, במקרה שלנו המעקב או הבקרה אחר יישום מדיניות מסוימת, מתבצע בצורה טובה יותר כאשר ניתן להגדיר מראש לאיזו מטרה אותה פעולה משמשת. לכן, חשוב לדייק את היעדים לפני התחלת הפעולה.
מטרת הבדיקה התוצר הרצוי וקביעת המשאבים והאילוצים, אלו כולם כאחד משמשים כצעד ראשוני, נחוץ וחיוני, להצלחת הפעילות. רק לאחר מכן ניתן לגשת להליך העבודה. כדי שמלאכת המעקב אחר מדיניות תתבצע באופן מיטבי נדרש מענה על מספר שאלות בסיסיות. שאלות אלו הכרחיות מכיוון שקיים מנעד דרכים רחב לביצוע מעקב, בקרה ומדידה של מדיניות וכי התוצר משתנה בהתאם למה שרוצים להשיג (מטבע הדברים, אופי מעקב עבור כתבה אינו דומה למדידה עבור מסמך מדיניות שמטרתו להשפיע על אופן יישומה או גיבושה מחדש):
בזמן ניסוח ההיבטים הללו, יש לדייק את מטרת המעקב על פי החלוקה הבאה:
יש לזהות את שדה הפעולה שבו ברצוננו ליצור תהודה, שמטרתה לבצע שינוי. האם המטרה נמצאת בשדה המחקרי המקצועי, או שגיבוש המידע הוא עבור ידיעה תקשורתית או עבור קידום סדר יומה של אחת מוועדות הכנסת? מכל אפשרות תיגזר שיטת פעולה אחרת, וללא הגדרה מראש עלולים להיגזל זמן ומשאבים רבים שלא יביאו להשפעה הרצויה. תוצר שלב זה הוא פסקה המפרטת את מטרות העבודה, כיצד רצוי שתראה, מה עליה לכלול ומה המשאבים העומדים לרשותנו בבואנו לבצע אותה.
הבנת השינוי העומד בבסיס ההחלטה והמדיניות הכרחי למיפוי בעלי העניין, גיבוש שיטת הפעולה, פרשנות הממצאים, הסקת מסקנות, גיבוש המלצות וקידום מימושן. לא רק בעניין הנקודתי עבורו בוצעה העבודה מלכתחילה אלא לשם קישור ברור בעבודת המשך ושיתופי פעולה בתחומי תוכן דומים. תוצר של שלב זה הוא פירוט הרקע להחלטה ובניית מודל לוגי של מימושה (הכולל התייחסות לתשומות, תפוקות ותוצאות).
הגדרת מרכיבי ההחלטה מסייעת להבנת הקשרים בין מרכיב אחד למשנהו, מלמדת על התפתחות המדיניות בתחום בו אנו עוסקים, ומאפשרת הערכה נכונה יותר של הפעולות הנדרשות להמשך. תוצרי שלב זה יכולים להיות למשל התפתחות הנושא (כגון החלטות קודמות או החלטות המשך), פירוט השחקנים הרלוונטים ובעלי העניין, משאבים שהוקצו, מדדים שהוגדרו ועוד.
בשלב זה נדרשים אפיון ומיפוי של מרכיבי ההחלטה, בהתאם למטרות שהוצבו. כשעוסקים במדידה ובהערכה יש לשלב את הגדרת ״התופעה הבלתי־רצויה״ והגדרת הבעיה לצד בחירת מהלך השינוי הרצוי, אפיון המשאבים (גם כאלה שהוקצו על ידי גורמים אחרים), מיפוי התשומות, התפוקות והתוצאות לכל בעיה שהוגדרה ומהלך שינוי שהוחלט להתייחס אליו.
כשמדובר במעקב ובקרה בלבד ניתן להסתפק בהגדרה של תשומות ותפוקות בלבד. חשוב לקבוע קריטריונים ברורים לעמידה במימוש התפוקה והתוצאה שהוגדרו, לצורך תובנות ההמשך.
לאחר שכל הרכיבים מוגדרים ומובנים, יש לגבש את שלבי השיטה בה יתבצע המעקב בפועל.
חשוב להדגיש כי לא תמיד התשומות התפוקות והתוצאות מוגדרות בצורה ברורה, ופעמים רבות ישנם פערי מידע רבים. כשזה המצב, ניתן להגדיר השערות לתוצאות, לתפוקות ולתשומות בהתבסס על המידע שנמצא ברשותנו (חשוב מאוד להקפיד לאסוף מקסימום מידע זמין). לאחר גיבוש ההשערות יש להעבירן להתייחסות הגופים השונים האמונים על ההחלטה על מנת שיאשרו או יפריכו אותן. סוגי עבודה שונים דורשים רמת ודאות שונה של דיוק ההנחות והשערות בנוגע לתוצאה, לתפוקה ולתשומה. חשוב מאוד להתייחס בכובד ראש ולנהל את הסיכונים שבפרסום והצגת מידע לא אמין ו/או לא מדויק. לפרסום שכזה עלולות להיות השלכות כבדות משקל (החל מהפצת ״פייק״ ועד השלכות משפטיות).
היכרות רחבה עם הנושא מתבצעת באמצעות איסוף נתונים. דוגמאות למקורות ומאגרי נתונים: מאגר החקיקה הלאומי, תזכירי חקיקה, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מאגרי המידע הממשלתיים (Data Gov), רשומות ופרוטוקולים, הודעות לתקשורת, גופי מגזר שלישי בעלי אמינות גבוהה יחסית (כגון דו״חות המרכז להעצמת האזרח והסדנה לידע ציבורי), מרכז המחקר והמידע של הכנסת, אקדמיה, מכוני מחקר, דו״חות מבקר המדינה, אתר בקשות חופש המידע ועוד.
התובנות נגזרות בהתאם לצרכים שהוגדרו לבדיקה ולפי הקריטריונים והמדדים למימוש תפוקה ותוצאה שהוגדרו (כמפורט בסעיף 4) ושנבחר לעשות בהם שימוש.
טרם הפנייה לשיח עם גורמים שונים האמונים על יישום המדיניות יש להכיר וללמוד את ״השפה״ בה הם מדברים – מושגים והגדרות מקצועיות או שימושיות בתחום, הבעיות והטרדות שייתכן וסובבות והצרכים והרצונות השונים. דרך השפה ניתן לבחון אם ההתמודדות המיטבית עם הבעיות והצרכים של אותו גורם היא באמצעות מעקב ופיקוח, ולהבהיר לו למה כדאי לבחור בדרך אחת על פני החלופות. אם מדובר במספר גורמים, יש להבין מי הגוף מולו העבודה תתבצע באופן היעיל ביותר או לבחור בעבודה מבוזרת מול כולם.
שימו לב: לא תמיד נדרשת פנייה לקבלת מידע אולם הן ההגינות והן ניהול הסיכונים, תוך הבנת החשיבות שבהימנעות מפרסום מידע לא מדויק ומטעה, מחייבים פנייה לקבלת התייחסות לפרסום. בהקשר זה, חשוב לציין שעצם השימוש בפרקטיקה זו יכול לעיתים להיות מרכיב בהשפעה על מדיניות. זאת מכיוון שבמקרים מסוימים גופים ובעלי תפקידים יכולים לשנות, לבטל או לעכב מימוש מדיניות על מנת להימנע מפרסום מסוים.
לאחר מימוש הליך העבודה, ואם צלחה הפנייה לגורם הרלוונטי, נדרשת בדיקה נוספת לשאלה האם התבצע השינוי הרצוי מבחינת התשומות, התפוקות והתוצאות שהוצבו. על פעולה זו יש לחזור במידת הצורך עד לביצוע כלל הקריטריונים שהוגדרו. עיסוק מעמיק, רחב, שיטתי ומתמיד בסוגיות המוצבות בפתח הוא כלי אינטגרלי ליצירת שינוי ממשי וארוך טווח.
חשוב לזכור כי מימוש מדיניות, ובוודאי השפעה על מדיניות, הם תהליכים שאורכים זמן רב וסיזיפיים ומתישים באופיים. בהקשר זה, דגשי המפתח המובילים להצלחה הם מקצועיות, אמינות, התמדה, אורך נשימה, סבלנות, יחסים טובים (גם כאשר ישנן מחלוקות) ויכולת לשפוט אנשים וארגונים לכף זכות. תוך הפעלת לחץ או העברת ביקרות באופן מדוד ומדויק להשגת המטרות.
