מי קובע את תקציב המדינה? [1/3]

מדריך זה הינו ראשון מתוך שלושה בסדרה החושפת את המתרחש מאחורי הקלעים של תקציב המדינה. במדריך מידע לקראת הצעד ראשון במרחב השפעה של התקציב: תהליך בנייתו, מרכיביו ומושגי יסוד.

המדריך נכתב על ידי אברהם אסבן, מנכ”ל ‘DNAidea – יוזמות לשם שינוי’. זהו מדריך ראשון מתוך שלושה, כולם מבוססים על מפגשי ‘צלילה חופשית’ החושפים את המתרחש מאחורי הקלעים של תקציב המדינה.

קישור למדריך שני בסדרה: המפתח להבנת תקציב המדינה

קישור למדריך שלישי בסדרה: דלתות כניסה לתקציב המדינה 

 

פתיחה ותיאום ציפיות

חשוב לומר כבר בהתחלה שני עיקרים:

האחד, המדריך לא מחליף קורס מסודר במקרו כלכלה או ביסודות הממשל, אלא מנגיש בסיס ביצועי.

דבר שני, את השורות הבאות כותב מישהו שאינו בהכשרתו כלכלן וזה דווקא לטובתכם.

 

חלקי התקציב

קודם כל יש להבין שתקציב המדינה מחולק למספר חלקים ששווה להכיר.

  • הכנסות מדינה – המיסים השונים שאנו משלמים בכל מיני תצורות
  • הוצאה ממשלתית – תקציבים המיועדים להפעלת המנגנון הממשלתי, החזרי חובות, תשלומי ריבית וכו’
  • תשלומי העברה – תקציבים שמעבירה הממשלה ליחידים “ללא קשר לייצור של סחורות ושירותים בידי אותם יחידים” (דוגמאות: הבטחת הכנסה, דמי אבטלה וקצבאות ילדים)
  • השקעות הממשלה – פיתוח תשתיות ציבוריות (דוגמאות: סלילת כבישים, הקמת נמלים, בניית מתקני התפלה וכו’)

 

תהליך בניית התקציב

כיצד קובעים מהם גבולות הגזרה של התקציב? מהו סדר העדיפויות הלאומי שלנו?

התהליך מתחיל בעבודה של אנשי אגף תקציבים במשרד האוצר על פי מודל ‘הטייס האוטומטי’ – התבססות על תקציב השנה הקודמת תוך שכלול סך הגידול בהתחייבויות הממשלה הנובע מחקיקה, החלטות ממשלה והסכמים המחייבים את המדינה. במילים אחרות: מתחילים את החשיבה ממה שהיה בשנה שעברה ולא בדף חלק של ‘תקציב 0’. המשך התהליך נעשה דרך עבודה עם הפקידים המקצועיים בכל משרד ויחידה, עובר לדיון ואישור בממשלה ולבסוף דיון ואישור התקציב בכנסת.

 

אחריות אגף התקציבים

  • הכנת תקציב המדינה והגשתו לאישור הממשלה והכנסת
  • ליווי משרדי הממשלה בניהול התקציב שלהם
  • הגשת בקשות לעריכת שינויים בתקציב במהלך השנה
  • קידום רפורמות כלכליות ושינויים מבניים במשק

 

תקציב המדינה

 

מבחינת לוחות זמנים, בשנת תקציב ‘רגילה’ (שאינה שנת בחירות, או שאינה חלק מתקציב דו-שנתי), התהליך מתחיל בחודש מאי. אגף תקציבים עובד מול משרדי הממשלה ומבקש מהם הצעות לשינויים או רפורמות, לאחר מכן הוא מגבש טיוטת תקציב, הנהלות המשרדים מגיבות (שם בדרך כלל יש פינג-פונג ומלחמות קטנות), ולאחר הסכמות והכרעות זה עובר לאישור שר האוצר, ראש הממשלה ושאר שרי הממשלה.

במסגרת תהליך חקיקת התקציב נחתמים הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית, חברי כנסת מקבלים הקצאה תקציבית למטרה שברצונם לקדם, בתמורה לתמיכתם בחוק. בסוף דצמבר (בשנה ‘רגילה’) הצעת התקציב עולה להצבעה בקריאה ראשונה במליאת הכנסת, לאחר מכן היא מגיעה לדיונים בוועדת הכספים להכנה לקריאה שנייה ושלישית (המקום הכי חשוב מבחינת הציבור בהקשר של תכנון וניהול התקציב) ואז מגיעות הקריאה השנייה והשלישית ללילה לבן של הצבעות במליאה, המלוות בשלל כותרות קצרות המנסות לסכם המון מידע למשהו קליט. זכרו כי יחד עם חוק התקציב עובר גם חוק ההסדרים כמקשה אחת.

 

סדר במושגים

  • התקציב ‘הרגיל’: הפעולות השוטפות של המשרדים ותקציבי פיתוח לעולמות תוכן חדשים.
  • חוק ההסדרים: חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום מדיניות התקציב). למעשה מדובר במאגד של תיקוני חקיקה (כולל ביטול ודחיית תחולתם של חוקים בעלי עלות תקציבית) שהממשלה רואה צורך באישורם בכנסת בכדי ליישם את מדיניותה ותכניותיה הכלכליות. נחשב כ’חוק עוקף חוקים’.
  • הצעת התקציב: ההצעה שעברה את אישור הממשלה ומוגשת לאישור הכנסת ע”י משרד האוצר.
  • תקציב מקורי / ספר התקציב / חוק התקציב: התקציב כפי שאושר במליאת הכנסת.
  • שינויים בתקציב לשנה השוטפת: הבקשות לשינויים וכל השינויים שכבר אושרו.
  • התקציב על שינוייו / התקציב המאושר: התקציב המקורי + כל השינויים שנערכו בו במהלך השנה.
  • ביצוע התקציב: התקציב על שינוייו + פירוט של ניצול התקציב בכל תקנה ותקנה.

 

בחירות, משרדי ממשלה ושינויים

אם התקציב לא עובר עד לסוף חודש מרץ, החוק מחייב את נפילת הממשלה. במקרה כזה או במקרה שהממשלה פוזרה ע”י הכנסת, החוק קובע כי הממשלה יכולה להוציא בכל חודש 1/12 מתקציב השנה הקודמת, המכונה ‘תקציב המשכי’.

המשרדים מגישים בכל סיום שנה דו”ח סגירת שנה, בו יש דיווח על פירוט ביצוע התקציב ופירוט ההוצאות. לאחר מכן, אלו מבקשים ממשרד האוצר לבצע העברה של עודפי התקציב לשנה הבאה, דבר הנותן הרבה כוח לאנשי אגף תקציבים. באופן טבעי, התקציב ממשיך להשתנות לאורך השנה, העברת כספים בין משרדים ויחידות, תוספות וקיצוצים, דורשים לעתים קרובות את אישור ועדת הכספים בכנסת (כוח אזרחי אמרנו, לא?). על כל מלאכת הוצאת כספי המדינה אחראי על אגף החשב הכללי במשרד האוצר (הם אלו שחותמים על הצ’קים), כוחם מאד חזק בתוך המשרדים ויש אף שמשווים את כוחם למנכ”לי המשרדים. אגף החשב הכללי אחראי על הפן החשבונאי של ניהול הוצאות הממשלה. בכל משרד ממשלתי ישנם תקציבאים שעובדים מול משרד האוצר אשר מפקחים על הוצאות המשרדים.

 

לסיכום: מי משפיע על תקציב המדינה

  1. ההיסטוריה – ‘טייס אוטומטי’
  2. אגף התקציבים – דרך הרפרנטים בכל המשרדים
  3. משרדי הממשלה – שר, מנכ”ל, מנהלי יחידות
  4. שרי הממשלה – בדגש על ועדת שרים לחקיקה
  5. חברי הכנסת – בדגש על ועדת הכנסת וועדת הכספים
  6. אנחנו?

 

כדי להפוך את סעיף 6 לרלוונטי, מומלץ להשקיע ביכולת שלנו, כפעילים אזרחיים, להביא ערך מקצועי ומעמיק לקשר שלנו עם חברי הכנסת ופקידי הממשל. חשוב מאד לזכור כי גם לאחר אישור התקציב, ישנו מקום רב להשפעה (בתקציב של כמעט 400 מיליארד ₪ יש לא מעט שינויים). מכיוון שחברי הכנסת הם נבחרי הציבור ופקידי הממשל הם משרתי הציבור, אנו כפעילים אזרחיים יכולים לסייע להם להביא בצורה מקצועית ויסודית יותר את הקול וסדר היום שחשובים להם ולנו.

נגישות
‎הפורום לחברה האזרחית‎