המדריך מבוסס על הרצאתו של יוחאי רביבו, מנהל מערך הגיור במשרד ראש הממשלה. בעבר כיהן יוחאי במספר תפקידים: יועצו של השר אורי אורבך ז”ל, יועץ חקיקה ומנהל סיעת הבית היהודי, יועץ מנכ”ל משרד החינוך, ובתפקידו הקודם היה ראש המטה של סגן השר לשירותי דת.
לאורך המדריך מצורפות הצעות המסבירות כיצד שחקני חברה אזרחית יכולים לקדם את סדר היום הרצוי עבורם דרך עבודת הכנסת ו-וועדת השרים.
ערך: אילון אביאור
הכנסת מקיימת מושב אחד בשנה, ובו שני כנסים, האחד בחורף והאחר בקיץ, שנמשכים יחד כשמונה חודשים. בזמן פגרת הכנסת הממשלה רשאית לזמן את הכנסת לישיבה מחוץ למניין.
המליאה היא ההתכנסות המרכזית של הכנסת ובה מתקבלות ההחלטות הסופיות של הנושאים בהם הכנסת עוסקת. במליאה מועלות הצעות חוק, הצעות לסדר-היום, שאילתות לשרי הממשלה והצעות אי-אמון בממשלה. כמו כן נידונים בה ענייני סדר היום הציבורי של מדינת ישראל, ומלובנות סוגיות אידיאולוגיות וערכיות אותן חברי המליאה, כל 120 חברי הכנסת, מייצגים. לרוב סדר היום של הממשלה הוא שמעצב את התוכן של ישיבות המליאה. לצד זאת, אחת לשבוע מתקיימת ישיבה המוקדשת לנושאים שמעלים מגוון חברי הכנסת, בודדים או בקבוצות, וכן להצעות חוק פרטיות.
יש זמנים רבים במליאה שמהווים הזדמנות לקידום נושאים חשובים לחברה האזרחית. ימים שמוקדשים לנושאים מיוחדים מאפשרים העלאת נושאים בהם הכנסת לא עוסקת באופן מספק בעיני חברי כנסת המזוהים עם נושאים אלו. גם זמני נאום של חכי”ם יכולים להיות מנוצלים כך שיתנו דחיפה או חשיפה לנושא הרצוי. שחקני חברה אזרחית יכולים, על ידי חיבור עם חבר הכנסת הרלוונטי, לגרום להעלאת הנושא בו הם עוסקים לסדר היום של הכנסת במשבצות זמן אלו.
הצעה לסדר / הצעה דחופה לסדר – כל סיעה יכולה להעלות הצעה לנושא דיון במליאה באישורו של יו”ר הכנסת. כדי להציג את ההצעה לנושא, הח”כ יקבל 3 דקות מהיו”ר, ומשם ההצעה יכולה לעבור לדיון במליאה.
שאילתות הן אחת מהדרכים היעילות ביותר לחברי הכנסת לקבל תשובות ומידע בנושאים שונים, וכן דרך יעילה להצפת נושא אל סדר היום. השאילתא היא שאלה שחבר כנסת יכול להעלות ישירות בפני שר, ועליה לעסוק בתחום העיסוק של המשרד שתחת השר.
המלצה: הערך הישיר בשאילתא הוא בקבלת מידע חסר מחבר הממשלה, השר, או המשרד האמון על הנושא. ארגוני חברה אזרחית יכולים להפנות, דרך חברי כנסת, שאילתות שיכולות להעלות מידע בעל ערך עבורם. תועלת אחרת שניתן להפיק משאילתא הינה בכך שהיא גורמת לשר, בהיותו נציג הממשלה, לצאת מעל בימת הכנסת באמירה בעלת ערך עבור הארגון בעת שהוא עונה על השאילתא, אמירה שיכולה להוות מנוף עבור פעילות הארגון. בנוסף, שאילתא יכולה להנכיח בעיה או ליקוי בהתנהלות השר הנשאל או מדיניות המשרד, ולעיתים אף לגרום לשר לשנות את מדיניותו בשל חשיפת הליקוי. שאילתא ישירה יכולה להוות מעין מסמך רשמי של המשרד הנשאל, מסמך שאיתו ניתן לעמת בהמשך את המשרד בנוגע למדיניותו בנושא. כדי לקבל מענה מספק, ניסוח השאילתא צריך להיות מאוד ברור וממוקד כדי לא לאפשר למשיב להתחמק ממענה. בנוסף, אם רוצים להגביר את החשיפה של השאילתא, רצוי לתזמן אותה לתקופה בה הנושא נמצא על סדר היום התקשורתי.
יש נושאים שמקבלים רוח גבית מהציבור והתקשורת וכך עולים לפתע לסדר היום. ארגוני חברה אזרחית שיש בידם לספק לחבר כנסת רלוונטי מידע או תכנית בנושא, יכולים להכין מראש תוכניות מגירה ו”לשלוף” את הצעת החוק בחלון ההזדמנויות שיכול להיווצר לאור מה שהאקטואליה מביאה איתה. זיהוי הרגע הנכון בהלך הרוח של הכנסת יכול להיות מנוף משמעותי בקידום מדיניות של ארגון מול הממשלה.
כמו כן, גם פגרת הכנסת מהווה זמן בו חברי כנסת פתוחים להצעות ויוזמות וקשובים יותר לפעילי חברה אזרחית. בזמן מליאה חברי הכנסת מצויים תחת לחץ רב וכפופים לעיסוק בנושאים הקיימים כבר בסדר היום הציבורי. תקופת הפגרה היא זמן הערכות הסיעות וחברי הכנסת לאופנים בהם יוכלו לקדם את המדיניות הרצויה בעיני, מה שמהווה פתח לשחקני חברה אזרחית שערוכים לכך.
חלק ניכר מעבודת חברי הכנסת מתרחש בוועדות הכנסת, בהן נידונות ומתקבלות החלטות מקצועיות רבות, וכן החלטות שמבטאות את המדיניות אותה הכנסת מובילה. דיונים והחלטות אלו נסובים בעיקר סביב הצעות חוק שעולות במליאה, שהינה המרחב הפומבי של הכנסת, וכן מושפעים מסדר היום הציבורי והאקטואלי. הנושאים שעוברים לדיון בוועדות מועברים לכל ועדה על פי תחום האחריות שלה. בוועדות הכנסת השונות נציגים מהקואליציה והאופוזיציה, כאשר הרכב ועדה וכמות חברי הכנסת מכל סיעה שחברים בה מוכתבים גם על פי גודל הסיעות והסכמים קואליציוניים שונים. יושב ראש ועדה הוא חבר הכנסת שמנהל אותה, ובעל הסמכות הגדולה ביותר בוועדה.
לצד הוועדות עומד סיוע של מספר אנשי מקצוע מלווים: יעוץ משפטי וכלכלי, מרכז המידע והמחקר של הכנסת, ולדיונים מקצועיים מוזמנים מומחים בתחום הנידון. בסמכות הוועדות להזמין בעלי תפקידים רשמיים, שרים ואף את ראש הממשלה להופיע בפניהן.
ניתן לחלק את ועדות הכנסת לוועדות קבועות וועדות מיוחדות:
הוועדות הקבועות, כ-15 במספרן, פועלות בכל מושב של הכנסת, ללא קשר לממשלה הנבחרת או הרכב הכנסת (לרשימת הוועדות הקבועות ולסדר היום שלהן). תפקידן קבוע, והוא עיסוק ודיון על מכלול התחומים בהם הכנסת עוסקת: לדון על הצעות החוק שמגיעות ממליאת הכנסת ולהכין אותן לשלוש קריאות במליאה; ליזום חקיקה; לנסח המלצות בנושאים שעלו לדיון במליאת הכנסת וממנה לוועדה; לדון בנושאים שעברו לדיון מהיר בוועדה; לדון ולאשר תקנות שהממשלה קבעה ונדרש למענן אישור מהוועדה; לדון בפניות אזרחים שעברו לכנסת; ולדון בכל נושא שהכנסת העבירה לוועדה (למידע נוסף).
תפקיד הוועדות המיוחדות זהה לתפקיד הוועדות הקבועות, אך הן נוצרות על פי החלטות של הכנסת הנוכחית. הן מתקיימות רק בזמן כהונת הכנסת שמינתה אותן, ומכלול הנושאים שהן עוסקות בהם נובע מסדר היום האידיאולוגי של הממשלה הנבחרת.
ועדות הכנסת השונות מתכנסות באופן שבועי במהלך שגרת העבודה של הכנסת. הלו”ז השבועי של ועדות הכנסת מתפרסם ומתעדכן משבוע לשבוע, לרוב בימי רביעי או חמישי, אך הוא יכול להתעדכן גם בהתראה של יום, ולכן יש לעקוב מקרוב אחר השינויים והביטולים שלו. הלו”ז מתפרסם לציבור באתר ייעודי לכך. ככלל, תקנון הכנסת קובע כי הפעילות הרשמית של הכנסת איננה מתרחשת בימי ראשון וחמישי, ועל כן לרוב ישיבת הוועדות תתרחש בימים שני-רביעי. עם זאת, ועדות שמצויות בעומס או שצריכות לעסוק בנושאים מסוימים בדחיפות יכולות לקיים דיונים גם בימי ראשון או חמישי. לרוב התכנסויות חריגות אלו יהיו של ועדת הכספים או ועדת החוקה. כמו כן, בזמן ממשלות מעבר יתכן רפיון בהקפדה על התקנון, מה שמאפשר ריבוי דיונים גם בימי ראשון וחמישי.
סדר היום בוועדה מושפע משלשה גורמים:
לצד הליך רגיל של דיוני ועדות הכנסת, קיים גם הליך של דיון מהיר, כלי עבודה שנחשב יעיל מאוד. ח”כ יכול לבקש מנשיאות הכנסת, שמורכבת מיושב ראש הכנסת וסגניו, בקשה לדיון בנושא הרצוי בוועדה האמונה על כך. במידה והנשיאות מאשרת, על הוועדה לדון בנושא בתוך עשרה ימים. לרוב פנייה משותפת של מספר חברי כנסת לקיים דיון מהיר באותו נושא תגביר את הסיכוי לאישור מן הנשיאות. בסיום הדיון המהיר מונחות מסקנות הוועדה על שולחן הכנסת, ומשם עוברות לשר האחראי. בתוך שלושה חודשים מהיום שבו קיבל השר את המסקנות עליו להודיע בכתב ליושב-ראש הכנסת על כל פעולה שנקט בעקבותיהן. נוהל זה הופך את הדיון המהיר להליך שיכול לקדם מדיניות בצורה מהירה ביחס לאורך שגרתי של הליך מסוג זה.
המלצה – כיוון שלוח זמני ועדות הכנסת פתוח לציבור, בכדי להשפיע על דיון בנושא מסוים ניתן להיפגש עם חברי הוועדה או חברי הכנסת שהנושא קרוב לליבם, זאת על מנת להשפיע על הדיון אודותיו בוועדה. בנוסף, שחקני חברה אזרחית יכולים להשתתף בדיוני הוועדות ולנסות למנף אותם לכיוונים הרצויים מבחינת סדר היום שהם מנסים לקדם.
הצעות החוק שעולות בכנסת נחלקות לשתיים: הצעות ממשלתיות, שהיוזם אותן הוא משרד ממשלתי והשר, והצעות חוק פרטיות, שהיוזם אותן הוא חבר כנסת באופן עצמאי. ככלל, על שתי סוגי ההצעות לעבור הליך כמעט דומה של אישור בשלוש קריאות (הצעה פרטית נדרשת ל-4 קריאות) על מנת לעבור ולהיחקק (לאתר החקיקה הממשלתי. בנוסף, קיים מאגר חקיקה לאומי שמציג את הצעות החוק בשלבים השונים שלהן).
הצעות חוק רבות מונחות על שולחן הכנסת. מתוכן, רק אחוז קטן (4% בממוצע), מסיימות את הליך החקיקה, כאשר מתוכן רק אחוז מזערי הוא הצעות חוק פרטיות. שיקולי ההצבעה משתנים בין חברי האופוזיציה לקואליציה. באופוזיציה לרוב תתקיים מחויבות משוחררת יותר בתמיכה או התנגדות לכל חוק, כך שחברי האופוזיציה יכולים להצביע על פי בחירותיהם הערכיות ללא מחויבות למשמעות אופוזיציונית. הנוהג שמכריע עבור הקואליציה מה עמדת חבריה בכל חוק שעולה להצבעה הוא המשמעת הקואליציונית, שמוכתבת על ידי הממשלה. בהסכמים קואליציוניים מקבלים על עצמם חברי הקואליציה את הממשלה כסמכות המכתיבה את עמדת הקואליציה בכל הצעת חוק. הגורם המוסמך לכך מטעם הממשלה הוא ‘ועדת השרים לענייני חקיקה’.
הוועדה מורכבת מ-12 שרים, כולם נציגי סיעות הקואליציה, ובראשה שר המשפטים (להרכב הוועדה). בפני ועדה זו מוצגים חוקים אותם הקואליציה מעוניינת לקדם, והוועדה היא שתכריע אם, ובאיזו צורה, חוק זה יעלה להצבעה. לרוב, הכרעה של תמיכת הקואליציה בהצעת חוק מסוימת משמעותה שחוק זה יעבור, מעצם היותה של הקואליציה הרכב של רוב חברי הכנסת. מצב זה הופך את תמיכת ועדת השרים לענייני חקיקה לגורם מכריע על הצלחתם או נפילתם של חוקים.
ועדת השרים לענייני חקיקה מתכנסת בכל יום ראשון, אחרי ישיבת הממשלה השבועית, על מנת לדון בחוקים בהם תתמוך הממשלה.
בוועדה יושבים 12 שרים מהקואליציה בחלוקה לפי מפתח סיעתי, כאשר יושב ראש הוועדה הוא שר המשפטים. על פי התקנון, שר האוצר חייב לנכוח בכל דיון של הוועדה, וחברי כנסת שאינם חברי ועדה לא יכולים לקחת בה חלק.
בכל התכנסות דנה הוועדה סביב שלושים או ארבעים הצעות חוק. כל הצעה מוצגת על ידי ראש הוועדה. לאחר מכן הוא נותן לגורמי המקצוע הרלוונטיים להתייחס להצעה, ולאחר מכן השרים חברי הוועדה מתייחסים אליה ומביעים את עמדתם. זמני הדיון בכל חוק קצרים מאוד, מה שלא מאפשר דיון ממצה בכל הצעה. בשל מגבלת זמן זו, כבר לפני הדיון נעשה ניפוי של הצעות חוק לפי שיקולים שונים: נחיצות החוק, נפיצות פוליטית, צורך ציבורי, לחץ של חברי קואליציה וענייני מהות ואידיאולוגיה. לרוב יו”ר הוועדה ינסה להגיע להסכמות אודות החוקים עוד בטרם הדיון בוועדה. בהקשר זה, תמיכת השר/המשרד האמון על נושא מסוים יכולה להיות מנוף משמעותי דווקא כנגד הצעות חוק פרטיות של חברי כנסת. משרד ממשלתי מעוניין לקדם מדיניות מסוימת ולעצב את החקיקה על פיה, ולפיכך הסיכוי שהמשרד יתמוך בהצעת חוק פרטית הקשורה לתחום עליו הוא אמון היא נמוכה.
ככלל, עמדת הממשלה, המיוצגת על ידי ועדת השרים, כלפי חוק בקריאה טרומית נותרת עקבית לאורך כל הקריאות הבאות – ראשונה, שנייה ושלישית – עד להעברת/פסילת החוק. לעיתים, בעיקר בסוגיות של חוקים רגישים, יכולה הוועדה להתנות את תמיכתה בחוק בקריאה טרומית בתנאי שהחוק יוחזר לוועדה לפני הקריאה הראשונה.
1. בוועדת השרים לענייני חקיקה חברים 12 שרים נציגי הקואליציה. באופן טבעי, מטרתם היא לקדם את סדר היום של המשרד עליו הם אחראים ואת משנתם הפוליטית. לפיכך, הצעות חוק פרטיות לרוב ידחקו על ידי הוועדה ויעברו סינון יותר קפדני, שכן הן אינן מקדמות את ההסכמות והתפיסות של חברי הוועדה.
2. ועדת השרים לענייני חקיקה איננה שקופה. כלומר, אין צילום או הקלטה שלה, ופרוטוקולים מן הישיבה אינם מתפרסמים לציבור. על כן, לא ניתן לדעת אילו שיקולים עלו בפועל בתוך הדיון בכדי לתמוך או להתנגד לחוק.
לאחר כל דיון של הוועדה היא מגבשת את עמדתה על כל החוקים שהוצגו בפניה, עמדה שמשקפת את עמדת הממשלה לגביהם. לאחר מכן מופצות, באופן פנימי לכל סיעות הקואליציה, עמדות הוועדה על חוקים אלו: תמיכה, התנגדות או דחיית הדיון. ככלל, הצעות חוק שלא הוגדרה עמדה רשמית של הוועדה עליהן יתקלו בהתנגדות הקואליציה אם יעלו לקריאה במליאה. כלומר, במידה ויבחר ח”כ להעלות באופן פרטי במליאה חוק שוועדת השרים לענייני חקיקה לא נקטה בגישה תומכת כלפיו אלא רק דחתה את העיסוק בו, תיתקל ההצעה בהתנגדות עקרונית של הקואליציה.
רק נוכחות יו”ר הוועדה, שר המשפטים, נדרשת בכל דיון של הוועדה. שאר חברי הוועדה נוכחים בה לפי חשיבות נושאי החוקים שנידונים בעבורם.
סדר היום מופץ במספר דרכים
כל משרד נערך בצורה אחרת לדיון ועדת השרים לענייני חקיקה לפי רמת מעורבותו בחוק העולה. לרוב המשרדים הגדולים, כמו האוצר, המשפטים או הפנים, עוסקים בכל הצעות החוק בצורה כזו או אחרת, ולכן הם נערכים להגיב אל רוב החוקים שעולים לדיון. לעומתם, יש משרדים שנחשבים יותר צרים בהיקף אחריותם, ולפיכך אלו נערכים להגיב רק על חוקים שקשורים ישירות אליהם. בנוסף להערכות הפנים-משרדית, לחוקים רבים יש משמעות סיעתית או קואליציונית, ולפיכך נדרשת הכנה של כלל המשרדים לדיון בחוקים שונים. על כן, בכל לשכת שר יש יועץ המוגדר “יועץ כנסת-ממשלה” אשר עובר על החוקים שעל סדר היום ודואג לגיבוש עמדה מקצועית של המשרד אודותם, וכן לעמדה לגבי חוקים שיש להם משמעות אידיאולוגית עבור השר או הסיעה.
ככלל, הכנסת מאשרת מכסת חוקים שעולים אחת לשבוע לקריאה טרומית. החלוקה המקובלת היא ש-60% מהצעות החוק שעולות בכל שבוע הינן הצעות של האופוזיציה, ו-40% של הקואליציה. הקואליציה והאופוזיציה מחלקות את הצעות החוק לפי גודל הסיעות – גודל הסיעה הוא שמאפשר לה להעלות יותר הצעות חוק. יוצא, שכל חברי הכנסת יכולים להעלות הצעות חוק על פי מתכונת זו, גם אם בחרו לא להעלות את ההצעה לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה, כלומר בלי לרתום לפני כן את עמדת הממשלה. עם זאת, לאור הסיכוי הנמוך של הצעה שלא עלתה להצבעה בוועדה לעבור בהצבעה במליאה, לרוב כל חברי הכנסת, הן מהקואליציה והן מהאופוזיציה, מנסים לרתום את תמיכת וועדת השרים לענייני חקיקה לפני שהם מעלים הצעת חוק להצבעה בכנסת.
בידי החברה האזרחית ליזום הצעות ושינויי חקיקה. בכדי לעשות זאת, על אותם שחקנים ליצור התקשרות עם חבר כנסת שיתמוך בהצעה שלהם ויגיש את הצעת החוק שהם מעוניינים לקדם.
I. הסיכוי של חבר כנסת מן הקואליציה להעביר חוק גדול מזה של חבר כנסת מהאופוזיציה, שכן יש לו יכולת גדולה יותר לרתום את תמיכת וועדת השרים לענייני חקיקה, ובכך כמעט תמיד להבטיח רוב בתמיכה בהצעה. על כן, בכדי להצליח להעביר חוק, לרוב יהיה עדיף לשחקני חברה אזרחית לרתום חברי כנסת על פי השתייכותם הקואליציונית, ולא בהכרח על פי השתייכותם הפוליטית או האידיאולוגית.
II. ישנם חברי כנסת בולטים בעלי נראות יותר ציבורית בתוך הכנסת. לעומתם, יש חברי כנסת שפעילותם פחות ניכרת או נשמעת לציבור. לעיתים רתימה של חבר כנסת כזה לקידום חוק תהיה עדיפה על פני חבר כנסת יותר עמוס ויותר פופולרי, שכן עובדת היותו דמות בולטת מפחיתה את הקשב שלו לפניות מן הציבור. לעומתו, חבר כנסת בעל נוכחות יותר מועטה יכול לתת פניות רחבה יותר לקידום החוק, ואף יתכן שיקדיש את כל מרצו לנושא, מה שיכול להפוך את שיתוף הפעולה אתו לעדיף על פני פנייה לחבר כנסת בולט.
III. בפנייה אל שר או חבר בוועדת השרים לענייני חקיקה בכדי לקדם הצעת חוק פרטית, כדאי לבדוק את עמדת המשרד הרלוונטי לחוק לפני. הסיכוי לרתום משרד ממשלתי בכדי לקדם חוק שמנוגד לעמדת המשרד האמון עליו הינו אפסי. כך לדוגמה, ניסיון לרתום את שר הדתות, שהנו חבר בוועדת השרים לענייני חקיקה, בכדי שיקדם חקיקה שקשורה לחינוך אך מנוגדת לעמדת שר החינוך, הינו ניסיון שסביר שיכשל.
IV. בכל ניסיון לקדם הצעת חוק דרך תמיכה של ח”כ, יש לבדוק את עמדת משרד האוצר, שלרוב מתנגד לרוב הצעות החוק שלא עומדות בקנה אחד עם מדיניות האוצר.
V. לכל הצעת חוק יש משמעויות פוליטיות. בכל קידום הצעה מומלץ למפות את עמדות המשרדים השונות בכדי להבין מי הגורמים שיכולים להתנגד להצעה. לאחר מיפוי שכזה, כדאי לפנות לגורמים הרלוונטיים בסיעה המתנגדת ולשכנע אותם. המשא ומתן על החוק וסעיפיו הינו חלק טבעי מתהליך החקיקה, ולעיתים שינוי של חלק מסעיפי החוק יכול לבטל התנגדויות וחסמים להעברת החוק.
VI. העברת חוק הינה הליך ארוך שדורש התמקצעות, הבנת המערכת הפוליטית, יכולת שכנוע ומשא ומתן, וכן חסכון בעלות התקציבית ככל שניתן. דרושה סבלנות, נחישות ויכולת ליצור הסכמות בין חברי הכנסת ומשרדי הממשלה.
